Duidelijkheid over kostenraming bovenwijkse voorziening in exploitatieplan
Op 16 maart 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een belangrijke uitspraak gedaan over de kostenraming bij grondexploitatie. Meer specifiek wordt antwoord gegeven op de vraag hoe de grondverwervingskosten ten behoeve van een buiten het plan gelegen en reeds gerealiseerde bovenwijkse voorziening (een weg) moeten worden bepaald ten behoeve van de toepassing van het kostenverhaal via een exploitatieplan. Verder maakt de Afdeling in deze zaak gebruik van de relatief nieuwe mogelijkheid om aan instanties die zelf geen partij zijn in de procedure, wel hun opinie te vragen over de aan de orde zijnde rechtsvraag.
De uitspraak heeft betrekking op de herziening van het exploitatieplan met betrekking tot het bedrijventerrein Harselaar-Driehoek te Barneveld. In 2011 is daarvoor een exploitatieplan vastgesteld en in 2014 wordt dat exploitatieplan herzien. Tegen dat besluit is beroep ingesteld door twee eigenaren. In het exploitatieplan is een deel van de kosten van een reeds in 2008 aangelegde weg (de Verlengde Mercuriusweg) opgenomen als onderdeel van de exploitatiebijdrage. Omdat de weg ook van nut is voor andere gebieden betreft het dus een bovenwijkse voorziening. Verder is relevant dat de weg zelf buiten het exploitatiegebied is gelegen. De grond voor de weg heeft de gemeente reeds lang geleden, in 1982, verworven tegen een koopsom van € 1,64 per m². Voorafgaand aan de aanleg van de weg heeft de gemeente de waarde van de gronden op dat moment laten taxeren op € 40,00 per m². Partijen twisten over de vraag of in het exploitatieplan rekening gehouden moet worden met deze getaxeerde waarde of met de (veel lagere) koopsom van de gronden. Met andere woorden, gaat het om de werkelijke kostenbenadering of de taxatiebenadering?
De wet is over deze vraag niet duidelijk en biedt aanknopingspunten voor beide benaderingen. Hierbij speelt een rol dat de wet onderscheid maakt tussen de inbrengwaarde van gronden (die door taxatie wordt bepaald) en de raming van andere kosten waarbij de ramingen gedurende de exploitatieperiode worden vervangen door de werkelijke, gerealiseerde, kosten. In dit geval wordt de zaak gecompliceerd omdat de betreffende gronden buiten het exploitatiegebied liggen. Op grond van de wettelijke regeling behoren die kosten tot de categorie “andere kosten”. Appellanten vinden daarin aanleiding om te betogen dat uitgegaan moet worden van de werkelijke kosten en niet van de taxatiewaarde. De Afdeling oordeelt echter dat uit de wetsgeschiedenis nadrukkelijk volgt dat geen onderscheid moet worden gemaakt tussen gronden binnen en buiten het exploitatiegebied. Daarom ligt het volgens de Afdeling in de rede om grondverwervingskosten van gronden buiten het exploitatiegebied ook onder de categorie van inbrengwaarden te laten vallen.
Dan blijft echter nog over de vraag hoe moet worden omgegaan met de omstandigheid dat de gemeente de betreffende gronden reeds voorafgaand aan de vaststelling van het exploitatieplan heeft verworven. Geldt de wettelijke bepaling dat inbrengwaarden moeten worden getaxeerd wellicht alleen voor die gronden die ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan nog niet zijn verworven door de gemeente? De Afdeling heeft aan een zestal belanghebbende en/of deskundige instanties gevraagd mee te denken over de beantwoording van deze vraag. De Afdeling stelt vragen aan de Minister van Binnenlandse Zaken, de VNG, het Instituut voor Bouwrecht, NVB, IPO en de NEPROM. Bij de beantwoording van die vragen door de verschillende instanties wordt enerzijds gewezen op het belang dat niet meer kosten worden verhaald dan werkelijk worden gemaakt, hetgeen de werkelijke kostenbenadering onderbouwt. Anderzijds is er ook het belang van het ramen van de inbrengwaarde op objectieve wijze omdat de aankoopprijzen van gronden niet noodzakelijkerwijs gelijk is aan de waarde daarvan. De aankoopprijs kan immers ook afhankelijk zijn van andere tegenprestaties zoals een bouwrecht op een andere locatie of een gunstig gelegen tijdstip van levering. Bovendien kan er sprake zijn van ongewenste afwentelmechanismen en verstoring van de grondmarkt, bijvoorbeeld als gronden tegen een te hoge prijs worden gekocht. Dit overziend hakt de Afdeling de knoop door en oordeelt dat de grondverwervingskosten van een buiten het exploitatiegebied gelegen bovenwijkse voorziening moeten worden vastgesteld door taxatie daarvan. De Afdeling vindt dat in de door de wet voorgeschreven overeenkomstige toepassing van de bepalingen uit de Onteigeningswet voor de taxatie van de inbrengwaarde de garantie ligt besloten dat niet meer kosten worden verhaald dan nodig voor de ontwikkeling van bouwplannen. Dat kan volgens de Afdeling niet met dezelfde zekerheid worden gezegd als het kostenverhaal afhankelijk wordt gesteld van werkelijke kosten die worden betaald voor de verwerving gelet op de kostenopdrijving die die benadering volgens diverse instanties potentieel als gevolg kan hebben.
Gevolgen voor de praktijk
Het belang van deze uitspraak is allereerst dat op heldere en duidelijke wijze is beslist dat de in het exploitatieplan te verhalen grondkosten, ongeacht of die gronden binnen of buiten het exploitatiegebied zijn gelegen, altijd moeten worden vastgesteld op basis van een taxatie en niet op basis van de daadwerkelijk betaalde koopsom. Ten tweede is van belang dat de Afdeling hiermee heeft laten zien in een voorkomend geval bereid te zijn aan belanghebbende en/of deskundige instanties een advies te vragen over de gevolgen van de beantwoording van een aan de Afdeling voorgelegde rechtsvraag. Dat is goed te weten omdat partijen in een procedure ook aan de Afdeling kunnen verzoeken die bevoegdheid toe te passen.