Eerste reactie op PAS-uitspraak van de Raad van State: helder, verstrekkend en grote gevolgen voor de praktijk

Veel natuurgebieden zijn kwetsbaar voor stikstofdepositie. Dit is een belemmering gaan vormen voor (uitbreiding van) economische activiteiten die stikstofuitstoot veroorzaken (denk aan bijvoorbeeld landbouw, verkeer, industrie maar ook woningbouw); hiervoor benodigde natuurvergunningen werden geweigerd of met succes aangevochten. Met het oog daarop heeft de overheid het Programma Aanpak Stikstof opgetuigd, dat op 1 juli 2015 in werking is getreden. Het PAS heeft een . Het zet enerzijds in op behoud en waar mogelijk herstel van natuur en anderzijds op economische ontwikkeling.

Hoe? Het PAS voorziet in herstelmaatregelen voor de natuur en in bronmaatregelen die gericht zijn op een daling van stikstofdepositie. Een deel van de depositiedaling door de bronmaatregelen en een deel van de autonome depositiedaling (die los van het PAS is berekend) wordt in het PAS als depositieruimte beschikbaar gesteld voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Aan het PAS ligt een passende beoordeling ('PB') ten grondslag waarin is geconcludeerd dat de bestaande depositie en de depositie die kan ontstaan door toedeling van depositieruimte niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van aangewezen Natura 2000-gebieden.

Een aantal partijen heeft beroep aangetekend tegen toestemmingen die al in 2015 zijn verleend op grond van het PAS. Vandaag is in een aantal pilotzaken de einduitspraak gedaan door de Raad van State. De beroepsprocedure heeft zo lang geduurd omdat de Raad van State tussendoor vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie ('Hof') over de verenigbaarheid van het PAS met de Europese Habitatrichtlijn. De Raad van State komt mede op grond van het arrest van het Hof, waarin deze vragen zijn beantwoord, tot de slotsom dat het PAS niet aan toestemmingen voor stikstofdepositie veroorzakende activiteiten ten grondslag kan worden gelegd. Wat valt op aan de uitspraak?

De uitspraak is helder; goed opgebouwd en duidelijk! Er is gewerkt met een inhoudsopgave, tussenconclusies, schema's en samenvattingen. Dit komt de leesbaarheid en begrijpelijkheid van de - toch wel taaie - materie ten goede. De uitspraak is bovendien richtinggevend; het gaat verder dan alleen de beantwoording van de vragen die in de pilotzaken voorliggen. Hierdoor geeft de uitspraak houvast voor de praktijk. Daar bestond behoefte aan.

De uitspraak is verstrekkend. De Raad van State oordeelt dat een programmatische aanpak als het PAS weliswaar niet principieel in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn maar tegelijkertijd toch moeilijk te verenigen is met de (stringente) eisen die daarin zijn neergelegd. Dit vloeit voort uit het arrest van het Hof. Kort gezegd is hierin bepaald dat niet alle typen maatregelen en autonome ontwikkelingen mogen worden betrokken in de beoordeling en dat, voor zover dit al kan, de verwachte voordelen van de maatregelen en autonome ontwikkelingen alleen mogen worden betrokken als ze ten tijde van de PB vast staan. Dit wijkt af van de lijn die de Raad van State tot op heden hanteerde.

De Raad van State heeft in de uitspraak 13 uitgangspunten op een rij gezet voor het mogen betrekken van maatregelen en autonome ontwikkelingen (zie r.o. 18). De maatregelen en autonome ontwikkelingen die in de PB van het PAS zijn meegenomen voldoen niet aan de stringente eisen en hierbij geldende uitgangspunten. Daarom kan het PAS niet aan toestemmingen ten grondslag worden gelegd en is er een streep doorheen gezet.

De uitspraak heeft grote gevolgen voor de praktijk. Het PAS geldt sinds 1 juli 2015 en dus al bijna vier (!) jaar. Er zijn vele besluiten op gebaseerd en activiteiten mee mogelijk gemaakt. Daar gaat nu - met terugwerkende kracht - een streep doorheen. Wat betekent dit concreet?

a. toestemmingen die zijn verleend op grond van het PAS (Nbw-vergunningen, omgevingsvergunningen waarbij Nbw-toestemming is aangehaakt, tracébesluiten etc.) kunnen niet in stand blijven. Dit is alleen anders als de toestemmingen in rechte onaantastbaar zijn geworden;

b. activiteiten die op grond van het PAS van de vergunningplicht waren uitgezonderd (via de drempel- en grenswaarde en afstandseisen), zijn alsnog vergunningplichtig. Let op: dat geldt ook als voor deze activiteiten een meldingsplicht gold en hieraan is voldaan. Er is bij meldingen namelijk geen sprake van een in rechte onaantastbaar besluit.

c. bestemmingsplannen waarbij het PAS een rol speelt kunnen ook worden geraakt door de uitspraak.

Tot zover een eerste analyse van de uitspraak die vooral aantoont dat het een grote uitdaging is om natuur en economische ontwikkelingen goed te verbinden. Binnenkort meer, ook over de vraag hoe nu verder.

Heeft u in de tussentijd vragen over het PAS of over de gevolgen van de uitspraak? Neem dan contact met mij op.