Onteigening agrarische bedrijven vanwege stikstof: goed idee of niet?

Als het gaat om de stikstofuitstoot door de veehouderij is het Adviescollege geen voorstander van generieke volumebeperking in de verschillende veehouderijsectoren omdat dat onvoldoende effectief zal zijn ten aanzien van de impact op de stikstofgevoelige Natura 2000 gebieden. Verder maakt een generieke maatregel geen onderscheid tussen ondernemers die wel of niet geïnvesteerd hebben in verduurzaming van de bedrijfsvoering en in emissiebeperking. Tot slot worden met een stopperspremie mogelijkerwijs economisch minder goed presterende bedrijven beloond met een generieke maatregel. Geadviseerd wordt dus een gebieds-specifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies die gerelateerd zijn aan de veehouderij door aankoop of sanering van bedrijven in of nabij Natura 2000 gebieden. Dit lijkt een logisch en verstandig advies dat ook overeenkomt met het pleidooi van LTO Nederland voor een gebiedsgerichte aanpak.

In de opvatting van het Adviescollege moeten de provincies, als bevoegd gezag op grond van de Wet natuurbescherming, de regie voor die gebiedsgerichte aanpak nemen. Op basis van analyses van het betrokken gebied wordt in beeld gebracht op welke wijze de gerichte verwerving of sanering invulling dient te krijgen en welke maatregelen per gebied nodig zijn. Het Adviescollege is van mening dat hiervoor een juridisch afdwingbare set aan maatregelen wordt vastgelegd. Uiteindelijk is op basis van een beheerplan onteigening juridisch mogelijk, aldus het Adviescollege.

Op grond van de Wet Natuurbescherming wordt door Gedeputeerde Staten voor een Natura 2000 gebied een beheerplan vastgesteld. Daarin worden onder meer de benodigde instandhoudingsmaatregelen voor dat gebied beschreven. Het lijkt niet onlogisch om daarin op te nemen op welke wijze tot reductie van ammoniakuitstoot kan worden gekomen door verwerving of sanering van nabij gelegen agrarische bedrijven. Op grond van een beheerplan kan echter niet worden onteigend. Indien bepaalde veehouderijbedrijven op grond van een beheerplan zouden moeten stoppen, zou dit wel kunnen worden vertaald in een (gemeentelijk) bestemmingsplan of een provinciaal inpassingsplan. Vervolgens is onteigening door gemeente of provincie mogelijk.

Duidelijk is dat een gedwongen gehele of gedeeltelijke beëindiging van de bedrijfsvoering voor de betrokken ondernemer zeer ingrijpend is. Anderzijds moet ook worden gekeken naar de voordelen. De veehouder die moet wijken in het algemeen belang zal volledig schadeloos worden gesteld. Bij meer generieke volumemaatregelen is daar geen sprake van en zullen veel meer ondernemers de negatieve gevolgen ondervinden. In het kader van het (verplichte) minnelijk overleg voordat tot onteigening wordt overgegaan, ligt het voor de hand om te kijken of gedeeltelijke bedrijfsbeëindiging en opstart van nieuwe bedrijfsactiviteiten zonder ammoniakuitstoot mogelijk is. De hiermee gemoeide kosten en schade komen in het kader van voorkoming van onteigening voor vergoeding in aanmerking.

Het Adviescollege adviseert dat het Rijk de betreffende saneringsoperatie betaalt. Dat lijkt eerlijker dan het afwentelen van deze kosten op de nieuwe activiteiten die op basis van de vrijgekomen stikstofruimte (al dan niet na afroming) weer worden toegedeeld. Bovendien ontbreekt een kostenverhaalssystematiek waarin de kosten van een veehouderijsanering aan alle denkbare nieuwe activiteiten kunnen worden toegerekend. Op dit moment bestaat alleen een mogelijkheid tot kostenverhaal op basis van de Wet ruimtelijke ordening ten behoeve van bij wet aangewezen commerciële bouwplannen. Omdat tal van uiteenlopende nieuwe activiteiten alleen maar mogelijk zijn als maatregelen tot stikstofreductie worden genomen, lijkt het logisch om de kosten van die maatregelen ten laste van de algemene middelen te brengen.

Het advies van de commissie Remkes om agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura 2000 gebieden te verwerven of te saneren, zonodig door onteigening, lijkt logisch en sluit aan bij het pleidooi vanuit de landbouwsector om te kiezen voor gebiedsgerichte aanpak en niet voor generieke volumemaatregelen. Het zo nodig inzetten van het onteigeningsinstrument heeft als belangrijk voordeel dat sprake is van een volledige schadeloosstelling. Ook geeft dit mogelijkheden om te komen tot aanpassing van de bedrijfsvoering met minder of geen ammoniakuitstoot. Een groot praktisch voordeel is dat voor het realiseren van dit deel van het advies geen wetswijziging nodig is: we kunnen direct aan de slag.