Alle blogs

Schaarse rechten bij gebiedsontwikkeling: invloed van beleid en grondeigendom

Over de invloed van de regels over het verdelen van schaarse vergunningen of rechten in meer ruimtelijke projecten zijn al meerdere blogs (zoals I en II) hier verschenen. Een van die blogs ging over de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven inzake de vaststelling van het Rijksinpassingsplan (RIP) en de verlening van een omgevingsvergunning voor de realisatie van het Windpark Zeewolde. Volgens het RIP moet iedere aanvrager van een omgevingsvergunning voor de bouw van een van de 91 nieuwe windturbines aantonen dat alle 221 bestaande windturbines zullen worden verwijderd. Dat roept de vraag op of bij de vaststelling van een bestemmingsplan schaarse rechten worden verdeeld en of omgevingsvergunningen besluiten zijn die een schaars recht toedelen. Op 19 december 2018 deed de Raad van State uitspraak in de zaak.

Rijksinpassingsplan leidt niet tot schaarse rechten

De Raad van State komt kort en goed tot de conclusie dat het RIP en de omgevingsvergunning(en) voor het bouwen van het windpark geen schaars publiek recht toedelen of zijn. De relevante overwegingen daartoe zijn:

“17.5. De Afdeling stelt vast dat in het RIP de bestemming met een bouwvlak voor een windturbine is toegekend aan 91 locaties. Die locaties waren op dat moment in handen van verschillende eigenaren. Verder is in artikel 5, lid 5.2, van het RIP bepaald dat een omgevingsvergunning voor het bouwen slechts wordt verleend indien bij de aanvraag is aangetoond dat de te saneren windturbines, opgenomen in bijlage 1 bij de planregels op de in die bijlage genoemde data zijn verwijderd. In deze bijlage zijn 221 bestaande windturbines opgenomen, die op gronden van verschillende eigenaren staan; in een aantal gevallen zijn voor die windturbines door de eigenaren zakelijke rechten gevestigd. Met deze voorwaarde in artikel 5, lid 5.2 van de planregels zal de uitvoering van het project door meer partijen weliswaar niet eenvoudig zijn, maar uitvoering door meer initiatiefnemers is in het RIP hiermee naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten of verboden. Verder zijn in het RIP geen beperkingen opgenomen voor de mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor de bouw van de planologisch mogelijk gemaakte windturbines te krijgen. De Afdeling concludeert dan ook dat het RIP daarmee geen schaarste creëert anders dan de schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond, in dit geval voor de bouw van een windturbine, beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. Zoals hiervoor is vermeld onder 17. zien de beroepsgronden over het beginsel van gelijke kansen niet op de verdeling van die schaarste.

17.6. Nu blijkens overweging 17.5 in het RIP niet is bepaald dat één initiatiefnemer het plan uitvoert, ziet de Afdeling, anders dan de staatsraad advocaat-generaal, in deze procedure geen ruimte voor beoordeling van de vraag of het in het Regioplan neergelegde uitgangspunt van één initiatiefnemer mocht worden gehanteerd. Dit betekent dat de argumenten die appellanten over dat uitgangspunt naar voren hebben gebracht – te weten: dat het geen ruimtelijk belang dient, dat het niet in overeenstemming is met uit het Unierecht volgende eisen van noodzakelijkheid of evenredigheid en dat het is opgenomen ten gunste van een partij waarmee al eerder een overeenkomst was gesloten – niet inhoudelijk worden besproken. De Afdeling tekent hierbij aan dat nu het hier alleen kan gaan om de rechtmatigheid van de bestreden besluiten ook een beoordeling van de in de brief van 7 april 2017 opgenomen vermelding van Windpark Zeewolde B.V. als kandidaat waarmee de betrokken bestuursorganen verder wensten te gaan, in deze procedure niet aan de orde is.”

Het RIP stelt volgens de Raad van State niet de eis dat het plan maar door één initiatiefnemer wordt uitgevoerd en verbiedt ook niet de mogelijkheid dat het door meerdere (rechts)personen wordt uitgevoerd. Alleen daarom al – ondanks de praktische bezwaren tegen de uitvoering van het plan door meer dan één initiatiefnemer – meent de Raad van State dat het RIP geen schaarste creëert. Er is dus geen aanleiding om eisen te stellen over de wijze van verdelen van het recht om het project te realiseren.

Overwegingen Vermeulen en Van der Sluis in Tijdschrift voor Omgevingsrecht

Recent verscheen een themanummer van Tijdschrift voor Omgevingsrecht over de conclusie van Widdershoven. Daarin schreven wij een artikel over schaarse rechten bij gebiedsontwikkeling. Wij gingen enerzijds in op de vraag of bij de vaststelling van beleid voorafgaand aan planologische besluitvorming sprake kan zijn van het verdelen van schaarse rechten. Anderzijds betrokken wij de invloed van de eigendomspositie van de benodigde grond en de kennis daaromtrent bij de verdelende overheid. De uitspraak van de Raad van State heeft ook betrekking op deze aspecten.

De invloed van beleid

Een aantal appellanten tegen het RIP betoogt, dat schaarste is gecreëerd, omdat in het Regioplan “Windenergie Zuidelijk en Oostelijk Flevoland” (het Regioplan) dat op 13 juli 2016 is vastgesteld het uitgangspunt is gehanteerd dat het windpark door één initiatiefnemer dient te worden gerealiseerd, terwijl er op dat moment meer gegadigden waren. Vervolgens is met het RIP dan wel de omgevingsvergunning een schaars recht toegedeeld aan de in een brief van 7 april 2017 genoemde kandidaat Windpark Zeewolde B.V. zonder een mogelijkheid te bieden aan andere gegadigden om daarnaar mee te dingen.

Widdershoven was van oordeel, dat dit aspect ook beoordeeld zou moeten worden door een rechter. De Raad van State past daarvoor. Omdat het RIP niet uitsluit dat meerdere (rechts)personen uitvoering kunnen geven aan het plan, creëert het RIP volgens de Raad van State geen schaarste anders dan de schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond, in dit geval voor de bouw van een windturbine, beperkt is tot de daartoe bestemde locatie.

Wij vinden dit een tamelijk verstrekkende uitspraak die de verdelende overheid de ruimte geeft om door de vaststelling van beleid het nodige in te kaderen. Om vervolgens weg te blijven van de eisen van transparantie en het bieden van gelijke kansen dient de overheid bij het kaderstellende plan (het bestemmingsplan) open te laten of de feitelijke realisering aan één partij is voorbehouden. Daarmee wordt de nadruk gelegd op de formulering in het bestemmingsplan en niet op de feitelijke vraag of andere (rechts)personen dan de door de overheid geprefereerde initiatiefnemer interesse hebben voor (een deel van) het te vergeven recht. De aanvaardbaarheid van het Regioplan waarin duidelijk wordt gesteld, dat het windpark slechts door één door de overheid bepaalde partij kan en mag worden gerealiseerd, en dat als uitgangspunt voor het RIP is gehanteerd, staat niet ter discussie in de beroepsprocedure tegen het RIP, aldus de Raad van State. Tegen het Regioplan zelf stond overigens geen rechtsbescherming open.

Eerder hebben wij betoogd, dat op grond van het gelijkheidsbeginsel bij het toewijzen van een functie in het bestemmingsplan, waarvan de bestemmingsplanwetgever mag veronderstellen dat er meer gegadigden zijn dan toegewezen kan worden, gemotiveerd dient te worden waar de rechtvaardiging in is gelegen dat die specifieke bestemming op die locatie komt te rusten en niet op andere mogelijke en geschikte locaties van andere gegadigden. De Raad van State gaat duidelijk een andere weg.

Eigendom

Gelet op de voorwaarde in het RIP dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe windturbines moet aantonen dat alle 221 bestaande windturbines zullen worden gesaneerd, rijst de vraag hoe dit kan worden aangetoond nu de initiatiefnemer (nog) niet beschikt over die bestaande locaties. Bij de verlening van de omgevingsvergunning is daarover overwogen dat de bestaande locaties zo nodig zullen worden onteigend door de provincie nu daarover afspraken zijn gemaakt. Ook hieruit blijkt dat de overheid feitelijk kan en mag bepalen welke partij het windpark gaat realiseren en andere gegadigde partijen buiten de deur kunnen worden gehouden. Met die andere partijen zal de overheid immers niet een dergelijke afspraak over onteigening van de bestaande locaties willen maken.

De Raad van State stelt, dat het RIP geen schaarste creëert anders dan de schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond, in dit geval voor de bouw van een windturbine, beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. In ons eerdere artikel in Tijdschrift voor Omgevingsrecht betoogden wij, dat op grond van het gelijkheidsbeginsel bij de uitgifte van schaarse bouwgrond door de overheid een verplichting kan worden aangenomen om op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte te bieden om naar die beschikbare bouwgrond mee te dingen. De onderhavige uitspraak zegt daar niets over en dat is gelet op de aard van de procedure ook logisch. Een discussie daarover zal ook niet voor de bestuursrechter worden gevoerd maar voor de burgerlijke rechter. De tijd zal moeten leren hoe die rechter over deze kwestie oordeelt.

Op de hoogte blijven?

Ontvang de laatste updates op dit rechtsgebied maandelijks in je inbox.

Misschien ook interessant?

Schaarse vergunningen; indringende toetsing van beleid

15 februari 2019 - In meerdere blogs is gewezen op de diversiteit aan onderwerpen waarbij het thema ‘verdelen van schaarse vergunningen’ aan de orde…

Schaarse vergunningen; indringende toetsing van beleid

Opgeven maximale hoeveelheid bij raamovereenkomst verplicht

13 februari 2019 - Raamovereenkomsten zijn in de Nederlandse aanbestedingspraktijk een veelvuldig gehanteerd middel om herhalende werken, leveringen en diensten op een efficiënte manier…

Opgeven maximale hoeveelheid bij raamovereenkomst verplicht
Interessant artikel?

De laatste updates rechtstreeks in je inbox.