Alle blogs

Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra): de overgang naar het civiele (arbeids)procesrecht en de preventieve ontslagtoets uitgelicht

Eind 2016 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra). Kern van de regeling is dat het gros van de huidige ambtenaren met ingang van 1 januari 2020 onder het ‘normale arbeidsrecht’ komt te vallen. Hierbij vindt een aantal grote wijzigingen plaats:

  • Ambtenaren worden nu nog eenzijdig aangesteld. Vanaf 1 januari 2020 zullen ambtenaren werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst.
  • De privaatrechtelijke rechtsbescherming en het privaatrechtelijke ontslagstelsel zullen gaan gelden, waaronder de preventieve ontslagtoets door het UWV en de kantonrechter.
  • Tot slot zal het normale cao-recht gaan gelden.

Er zijn verschillende redenen aangedragen om de rechtspositie van ambtenaren aan te passen, maar één van de voornaamste is toch wel dat de rechtspositie van ambtenaren en werknemers zoveel mogelijk gelijk moet zijn. Daarnaast wordt de publiekrechtelijke rechtsbescherming via de bestuursrechter minder geschikt geacht dan het private arbeidsprocesrecht. Nu kunnen ambtenaren nog tegen elk besluit of feitelijke handeling bezwaar maken wat leidt tot vele procedures.

De nieuwe wet gaat overigens niet voor alle ambtenaren gelden. Er vindt een uitzondering plaats voor defensieambtenaren, de politie, de rechterlijke macht en het openbaar ministerie, politieke ambtsdragers, leden van Hoge Colleges van Staat, leden van adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen, notarissen en gerechtsdeurwaarders. De reden daarvoor is gelegen in hun specifieke taak en er bij rechters en politieke ambtsdragers bijvoorbeeld geen sprake is van ondergeschiktheid (hetgeen een kenmerkend element is van een arbeidsovereenkomst). Ondanks deze uitzonderingen betreft de normalisering ongeveer een half miljoen ambtenaren in Nederland.

Van bestuursprocesrecht naar civiel (arbeids)procesrecht

Eén van de grootste veranderingen is dat in plaats van het bestuursprocesrecht het civiele (arbeids)procesrecht gaat gelden. De rechtsbescherming van ambtenaren is nu nog bestuursrechtelijk geregeld. Ambtenaren kunnen rechtspositionele besluiten aanvechten op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), denk hier bijvoorbeeld aan het aanvechten van een schorsings- of ontslagbesluit. Ambtenaren kunnen hiertegen binnen zes weken nadat het besluit bekend is gemaakt bezwaar aantekenen. Doen zij dit niet of niet-tijdig, dan wordt het besluit onherroepelijk (de zogenaamde “formele rechtskracht”).

Voordat een besluit jegens een ambtenaar wordt genomen, geldt in de regel dat een bestuursorgaan een voorgenomen besluit aan de ambtenaar kenbaar maakt, waarop de ambtenaar in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze te geven. Daarna zal pas worden overgegaan tot het definitieve besluit waartegen de mogelijkheid van bezwaar openstaat.

Indien de ambtenaar het hiermee niet eens is en bezwaar aantekent, dient het bestuursorgaan tot een volledige heroverweging van het eerder genomen besluit over te gaan. Mocht de ambtenaar het niets eens zijn met deze beslissing op het bezwaar, dan kan hij daartegen in beroep gaan bij de rechtbank. Mocht de ambtenaar het ook niet eens zijn met de uitspraak van de rechtbank dan staat vervolgens beroep open bij de Centrale Raad van Beroep.

Om te voorkomen dat besluiten formele rechtskracht krijgen, is het in de praktijk geen uitzondering dat een ambtenaar tegen tal van verschillende besluiten bezwaar aantekent (hiermee kan het voorkomen dat een veelheid aan procedures wordt “gestapeld”). Het maken van bezwaar is zeer laagdrempelig en het is voor de ambtenaar dan ook een kleine moeite om bezwaar aan te tekenen.

Ingrijpende wijziging

Op het moment van invoering  van de Wnra verandert de rechtsingang voor ambtenaren ingrijpend. Vanaf dat moment zal de ambtenaar zich ingeval van arbeidsgeschillen tot de civiele rechter (kantonrechter) moeten wenden. Tegen de uitspraak van de kantonrechter kan de ambtenaar in beroep bij het hof en daarna is nog cassatie mogelijk bij de Hoge Raad.

De vraag is hoe de wijzigingen in de praktijk gaan uitpakken. Immers, als de ambtenaar het nu niet eens is met een bepaald besluit (ook al gaat het om een relatief klein belang), kan hij daartegen vrij makkelijk bezwaar aantekenen. Op het moment dat het civiele (arbeids)procesrecht van toepassing wordt, zal hij zich (direct) tot de rechter moeten wenden. Dit is een grotere stap, dan alleen het maken van bezwaar.

Tot slot zal een overheidswerkgever na de normalisering sneller rechtspositionele besluiten kunnen gaan nemen. Immers, niet alleen vervalt de bestuursrechtelijke bezwarenprocedure, ook de hiervoor genoemde zienswijzeprocedure, die vooraf gaat aan het te nemen rechtspositionele besluit, vervalt.

Ontslag: van toetsing achteraf naar toetsing vooraf

Onder het privaatrechtelijke ontslagstelsel valt ook de preventieve ontslagtoets door het UWV en de kantonrechter. Dit is een groot verschil met het huidige ambtenarenrecht, waarin geen preventieve toets van het ontslag bestaat.

Voor 1 januari 2020: repressieve ontslagtoets

Het bestuursorgaan neemt nu namelijk een ontslagbesluit dat de ambtenaar vervolgens kan aanvechten via het maken van bezwaar en daarna door het instellen van beroep bij de bestuursrechter. Dit bezwaar en beroep hebben echter geen schorsende werking hetgeen betekent, dat het ontslag in stand blijft totdat bijvoorbeeld de bestuursrechter anders beslist. Het ontslag wordt dus achteraf getoetst. Voorbeelden van situaties waarin het ontslag na jaren door de Centrale Raad van Beroep wordt teruggedraaid, zijn er genoeg in de jurisprudentie te vinden. Indien de Centrale Raad van Beroep het oorspronkelijke ontslagbesluit terugdraait, dan betekent dit dat de ambtenaar wordt geacht van meet af aan in dienst te zijn gebleven (met bijbehorende aanspraak op salaris).

Vanaf 1 januari 2020: preventieve ontslagtoets

In het civiele (arbeids)procesrecht kennen we, zoals aangegeven, een preventieve ontslagtoets. Dit betekent dat een werkgever de arbeidsovereenkomst met een werknemer – afhankelijk van de gehanteerde ontslaggrond – pas rechtsgeldig kan beëindigen na verkregen toestemming van het UWV (ingeval van bedrijfseconomische redenen en langdurige ziekte), dan wel door de arbeidsovereenkomst te laten ontbinden door de kantonrechter (gebaseerd op de ‘persoonsgebonden’ gronden: frequent ziekteverzuim, disfunctioneren, verwijtbaar handelen, weigeren arbeid wegens een ernstig gewetensbezwaar, verstoorde arbeidsverhoudingen, de zogenaamde ‘restgrond’ en vanaf 1 januari 2020 de ‘cumulatiegrond’).

Als het UWV geen toestemming aan de werkgever geeft om de arbeidsovereenkomst op te mogen zeggen, dan kan de werkgever daartegen in beroep bij de kantonrechter en deze verzoeken de arbeidsovereenkomst alsnog te ontbinden. Daarna staat ook nog hoger beroep bij het gerechtshof open en is zelfs cassatie bij de Hoge Raad mogelijk. Indien het UWV de toestemming wel verleent en de werkgever de arbeidsovereenkomst vervolgens opzegt, dan kan de werknemer daartegen in beroep bij de kantonrechter (bijvoorbeeld met een beroep op onjuiste toepassing van het afspiegelingsbeginsel ingeval van een bedrijfseconomisch ontslag). De werknemer heeft dan twee mogelijkheden: hij kan ofwel herstel van de arbeidsovereenkomst vorderen, ofwel in plaats van herstel een billijke vergoeding.

Kortom, in de hiervoor genoemde gevallen zal eerst de weg via het UWV moeten worden bewandeld, dan wel de kantonrechter moeten worden verzocht de arbeidsovereenkomst met de werknemer te beëindigen. Hiermee lijkt de ambtenaar bij ontslag beter beschermd te zijn. Er wordt immers eerst door een onafhankelijke instantie onderzocht of er daadwerkelijk een redelijke grond voor ontslag aanwezig is.

Niet altijd tussenkomst UWV of kantonrechter noodzakelijk

Uiteraard zijn er ook situaties waarin geen voorafgaande tussenkomst van het UWV of kantonrechter is vereist. Denk bijvoorbeeld aan een beëindiging via een vaststellingsovereenkomst, een (rechtsgeldig) gegeven ontslag op staande voet of een proeftijdontslag. In de laatste twee gevallen kan een werkgever onmiddellijk tot ontslag overgaan.

Bewustwording

Desalniettemin zullen HR medewerkers zich er van bewust moeten zijn dat in de regel de preventieve ontslagtoets geldt en dat ontslagtrajecten na de invoering van de Wnra anders zullen gaan lopen. De werkgever zal niet zomaar meer een ontslagbesluit kunnen nemen, maar zal zich met een (goed) onderbouwd dossier tot het UWV, dan wel de kantonrechter dienen te wenden. Verder zal in procedures bij het gerechtshof en de Hoge Raad bijstand door een advocaat voor beide partijen verplicht zijn.

Het hiervoor genoemde betreft het civiele ontslagrecht recht op hoofdlijnen. Uiteraard komt hier veel meer bij kijken en zijn nog diverse andere procedures gerelateerd aan het ontslag mogelijk.

Tot slot

Eén ding staat in ieder geval vast: het zal voor zowel de overheidswerkgever, alsook voor de ambtenaar wennen worden en het is dan ook verstandig er voor te zorgen dat tijdig voldoende kennis in huis wordt gehaald van het civiele arbeids(proces)recht en privaatrechtelijke ontslagrecht. Uiteraard kunnen de arbeidsrechtadvocaten van Ten Holter Noordam u hierbij met diverse manieren van ondersteuning van dienst zijn.

Op de hoogte blijven?

Ontvang de laatste updates op dit rechtsgebied maandelijks in je inbox.

Misschien ook interessant?

Maatregelenpakket stikstofcrisis: gaat het werken?

14 november 2019 - Gisteren heeft het kabinet in een persconferentie en een kamerbrief het maatregelenpakket bekendgemaakt waarmee het de stikstofcrisis wil aanpakken op…

Maatregelenpakket stikstofcrisis: gaat het werken?
Interessant artikel?

De laatste updates rechtstreeks in je inbox.