null

Van Geldermalsen tot Hilversum: openbare orde in de praktijk

In de afgelopen weken is er een tweetal interessante uitspraken gewezen op het terrein van het openbare orde recht. Meer specifiek stond de bevoegdheid van de burgemeester om op te treden in geval van ordeverstoringen centraal. Niet in de laatste plaats interessant vanwege de onrust rondom de komst van asielzoekerscentra, zoals beschreven in een eerder blog en ook op dit moment weer actueel gezien de rellen in Geldermalsen. De bevoegdheid van de burgemeester om op te treden tegen (dreigende) overlast is niet onomstreden. Deze is nauwelijks afgebakend en geeft de burgemeester daarom veel ruimte om op te treden in geval van ordeverstoringen. Dat is enerzijds nodig om op te treden in onvoorzienbare situaties, maar roept anderzijds de vraag op hoe ver deze bevoegdheid reikt. Wanneer is de burgemeester nu wel en wanneer niet bevoegd om een bevel te geven?

Optreden burgemeester

De zogenaamde lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172, derde lid, Gemeentewet) geeft de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevoegdheid om bevelen te geven. Het gaat daarbij steeds om (de dreiging van) plotseling escalerende situaties die op dat moment moeten worden aangepakt. Denk daarbij aan een uit de hand lopende demonstratie, voetbal gerelateerde rellen, maar ook aan een bijtincident van een gevaarlijke hond op straat. De bevelen kunnen worden toegespitst op de specifieke situatie en daardoor behoorlijk uiteenlopend zijn qua inhoud. Bij de hiervoor genoemde situaties kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een verwijderingsbevel, een gebiedsverbod en de inbeslagname van de gevaarlijke hond. De hier beschreven bevoegdheid is niet bedoeld om structurele overlast aan te pakken. Voor de aanpak van structurele overlast is een grondslag in de Algemeen Plaatselijke Verordening meer geschikt. Er is immers geen urgentie om een bevel op dat moment te geven, maar over de aanpak kan worden nagedacht en een beleid worden uitgestippeld. Een regeling die is vastgesteld door het democratisch gekozen bestuur in de betreffende gemeente heeft dan de voorkeur boven een bevel dat ter plekke worden bedacht door de benoemde burgemeester.

Rottweilers & vuurwerk

In recente jurisprudentie is artikel 172, derde lid, Gemeentewet nader afgebakend. In twee hierna te bespreken uitspraken doet zich de vraag voor of sprake is van onmiddellijke handhaving van de openbare orde en zodoende de burgemeester bevoegd is op te treden.

In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 december 2015 draait het om de rottweiler Diesel. Na een bijtincident besluit de burgemeester de hond in beslag te nemen op grond van artikel 172, derde lid, Gemeentewet, nu er zich een verstoring van de openbare orde voordeed. De burgemeester neemt dit besluit niet alleen vanwege dit afzonderlijke incident, maar omdat zich na eerdere incidenten opnieuw een incident voordoet. Een geheel andere situatie doet zich voor in de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 19 november 2015. In die uitspraak draait het niet om een incident dat zich heeft voorgedaan of dreigt voor te doen, maar om het preventief handhaven van de openbare orde. Met het uitvaardigen van een vuurwerkverbod in een bepaald gebied in Hilversum wordt getracht incidenten die de openbare orde kunnen verstoren te voorkomen.

Wat is nog onmiddellijk?

Als gezegd staat in beide uitspraken de vraag centraal of sprake is van een situatie die valt onder het bereik van artikel 172, derde lid, Gemeentewet. De Afdeling oordeelt in de zaak van het bijtincident van Diesel dat zich ook nog na een week een ‘verstoring van de openbare orde’ kan voordoen, zodat de burgemeester nog steeds bevoegd is een bevel (tot inbeslagname) te geven. De Afdeling stelt zelfs expliciet dat de burgemeester de bevoegdheid ook kan gebruiken buiten urgente situaties waarin onmiddellijk ingrijpen is vereist. Een verstoring van de openbare orde kan zich dus langere tijd voordoen. Daarbij kunnen eerdere incidenten bepalend zijn voor de vraag of sprake is van ernstige, duurzame onrust, die ertoe leiden dat een nieuw incident een ‘heviger verstoring’ van de openbare orde met zich brengt. Dit geldt dus niet alleen voor het moment van het bijtincident, maar ook nog de periode daarna. Dit geeft de burgemeester de ruimte de situatie te overdenken en een (passend) besluit te nemen.

Met deze uitleg wordt de afbakening tussen onmiddellijke ordehandhaving en de aanpak van structurele overlast in mijn optiek minder scherp. Dit roept de vraag op wanneer de burgemeester dan niet meer bevoegd is om te treden. Dat is volgens de Afdeling het geval indien de verstoring van de openbare orde of de vrees voor het ontstaan daarvan is weggenomen en de burgemeester vervolgmaatregelen wil treffen. Om die reden was de burgemeester volgens de Afdeling niet bevoegd na de inbeslagname het besluit te nemen om de buiten de gemeente verblijvende Diesel te laten euthanaseren. De hond was immers weg en de maatschappelijke rust inmiddels wedergekeerd.

Ook in Hilversum was geen sprake van onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Een plaats aanwijzen waar het verboden is vuurwerk af te steken, is immers geen reactie op een feitelijke en concrete ordeverstoring. Het betreft een preventief besluit om te voorkomen dat een dergelijke verstoring zich voordoet. Hoewel de burgemeester ook bevoegd is in geval van dreigende ordeverstoring, moet deze dreiging acuut en concreet zijn. Daarvan is ruim voor de jaarwisseling nog geen sprake. Het aanwijzingsbesluit past daarom veel meer in de dagelijkse bestuurstaak van de gemeente van artikel 160 Gemeentewet.

Lessen voor de burgemeester

De hiervoor besproken uitspraken bakenen de lichte bevelsbevoegdheid verder af. De burgemeester is alleen bevoegd indien zich een concreet incident voordoet of dreigt voor te doen. Heeft een dergelijk incident zich voorgedaan dan hoeft niet direct een bevel te worden gegeven. Tussen het incident en het te nemen besluit zit voor de burgemeester voldoende speelruimte. Wordt preventief opgetreden zonder dat er een koppeling is met een concreet incident, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om op te treden op grond van de dagelijkse bestuurstaak. Zo vlak voor de jaarwisseling biedt dit kader de gemeenten mogelijk houvast bij de handhaving van ordeverstoringen.