Didam-jurisprudentie januari 2024: Vertrouwensbeginsel boven gelijkheidsbeginsel

Het Gemeenschappelijk Hof

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba oordeelt in hoger beroep over de vonnissen en beschikkingen van de gerechten in eerste aanleg van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland.

Het Gemeenschappelijk Hof oordeelde op 23 januari 2024 dat het openbaar lichaam Bonaire haar beleid ten aanzien van gronduitgifte mag digitaliseren en aanpassen. Het is niet aan de rechter om te preciseren op welke wijze Bonaire binnen de kaders van het Didam-arrest rekening dient te houden met de positie van degenen die op een wachtlijst staan voor een gronduitgifte.

De feiten

De ‘Verordening op de uitgifte van eigendommen’ voorziet in de mogelijkheid van gronduitgifte in erfpacht van overheidsgrond op Bonaire voor de zelfbouw van een woning. De Verordening bevat geen maatstaven voor de vraag aan wie gronden in erfpacht uitgegeven worden. Er bestaat een wachtlijst van aanvragers. De oudste aanvragen op die wachtlijst dateren van meer dan tien jaar geleden. In de praktijk worden de aanvragen niet op volgorde van aanvraag behandeld en toegewezen.

Appellanten staan al geruime tijd op de wachtlijst. Zij hebben bij de aanvraag aanvraagkosten (leges) betaald. Hun aanvragen zijn noch toegewezen, noch afgewezen. Bij navraag krijgen zij steeds te horen dat zij op de wachtlijst staan en nog niet aan de beurt zijn.

In een ontwerpnota wordt een wijziging van de Verordening aangekondigd. Daarin staat onder meer dat het de bedoeling is dat alle aanvragen voor gronduitgifte worden getoetst aan het interim toetsingskader totdat er een integraal nieuw wachtlijst systeem wordt ontwikkeld. De wachtrijen moeten worden geautomatiseerd en de uitgiftecriteria worden uitgewerkt.

Vorderingen appellanten

Appellanten vorderen dat ook in het nieuwe grondbeleid de gronduitgiften conform het bestaande beleid op volgorde van de huidige wachtlijst moeten geschieden en dat alle huidige bestaande regels en voorwaarden voor plaatsing op de wachtlijst evenals de wachtlijst zelf moeten worden gepubliceerd, zodat kan worden gecontroleerd of de wachtlijst inderdaad op volgorde wordt afgehandeld. Verder vorderen appellanten van Bonaire dat zij aan ieder van hen één perceel in erfpacht uitgeeft voor de bouw van een woonhuis.

Beoordeling van het Gemeenschappelijk Hof

Het Gemeenschappelijk Hof wijst hetgeen appellanten in hoger beroep hebben gevorderd af.

Appellanten hebben niet gesteld dat iemand van hen als enige serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte in erfpacht van welk specifiek perceel dan ook. De in het Didam-arrest bedoelde mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure moet dan ook worden geboden. Uit het Didam-arrest kan worden afgeleid dat Bonaire op een zodanige wijze rekening dient te houden met de positie van degenen die op de huidige wachtlijst staan, dat het gelijkheidsbeginsel en de andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet geschonden worden. Het is echter niet aan de rechter om nader te preciseren op welke wijze Bonaire binnen die kaders rekening dient te houden met de positie van degenen die op de huidige wachtlijst staan.

Ten aanzien van het publiceren van interne regels en voorwaarden ten aanzien van het uitgiftebeleid hebben appellanten onvoldoende gesteld om te kunnen aannemen dat die regels bestaan. Uit het Didam-arrest kan worden afgeleid dat het openbaar lichaam een passende mate van openbaarheid moet verzekeren, maar als er geen regels bestaan, kunnen zij ook niet worden gepubliceerd.

Toewijzing van de vordering dat aan appellanten een perceel in erfpacht wordt uitgegeven zou erop neerkomen dat appellanten voorrang krijgen boven anderen op de wachtlijst. Dat zou in strijd zijn met de eisen van het Didam-arrest.

Het Gemeenschappelijk Hof acht om tot het voorgaande te oordelen niet nodig zelf onderzoek te doen naar onder andere de vragen of er een voorrangsregeling is of ooit is geweest en in hoeverre de wachtlijst in het verleden al dan niet gevolgd werd.

De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland oordeelt op 31 januari 2024 dat het vertrouwensbeginsel prevaleert boven het gelijkheidsbeginsel in een Didam-kwestie tussen de gemeente Tynaarlo en Hendrikse.

De feiten

Hendrikse exploiteerde vanaf 2001 tot 2019 een Albert Heijn aan de Stationsweg 33 te Zuidlaren. Sinds 2005 is Hendrikse in overleg met de gemeente over mogelijkheden om op de locatie aan de Stationsweg uit te breiden of om te verhuizen naar een andere locatie, bijvoorbeeld het PBH-terrein. Leyten was toen eigenaar van het PBH-terrein.

In de raadsvergadering van 4 februari 2014 is beslist dat medewerking zal worden verleend aan het verplaatsen van de Albert Heijn van de Stationsweg naar het PBH-terrein. Op 1 juni 2015 heeft de gemeente de omgevingsvergunning voor de tijdelijke Albert Heijn op het PBH-terrein verleend. In de omgevingsvergunning is vermeld: “De gemeenteraad heeft op 4 februari 2014 besloten dat een supermarkt op het terrein, zowel definitief als eerst tijdelijk, wenselijk is in het totale plaatje voor de definitieve invulling van het terrein.”.

Op 21 november 2017 heeft het college de gemeenteraad gevraagd in te stemmen met de aankoop van alle gronden van het PBH-terrein. Dat raadsbesluit vermeldt het volgende: “Met de onderhavige ontwikkelrichting (…) bouwen we voort op een al ingezet spoor. Met het besluit van uw raad van 4 februari 2014 over het verplaatsen van de Albert Heijn van de Stationsweg naar de voorzijde van het PBH-terrein, bekrachtigd in de kaderstellende nota van januari 2015, is immers al ingezet op een versterking van het centrumgebied.”

In maart 2018 heeft de gemeente de grond van Leyten gekocht. Ondanks een sommatiebrief weigert de gemeente vervolgens Hendrikse een huurovereenkomst aan te bieden. Bij vonnis in kort geding van 7 februari 2019 heeft de voorzieningenrechter de gemeente veroordeeld de gronden, benodigd voor de realisatie en exploitatie zoals vergund in de omgevingsvergunning aan Albert Heijn te verhuren. Vanaf november 2019 is de tijdelijke Albert Heijn op het PBH-terrein een feit.

Op 31 oktober 2023 stemt de gemeenteraad in met een eigen (ander) plan voor de centrumontwikkeling van Zuidlaren. Dat plan houdt in dat er maximaal twee supermarkten aan de voorzijde van het PBH-terrein komen. Gegadigden die willen meedingen naar de herontwikkeling van het PBH-terrein en in dit kader koop van gronden dienen een plan te maken voor herontwikkeling met twee supermarkten. De gemeente is voornemens hiervoor een tender uit te schrijven.

Hendrikse maakt in kort geding bezwaar tegen dat voornemen. Volgens Hendrikse heeft de gemeente toegezegd/besloten dat Hendrikse een permanente Albert Heijn winkel mag vestigen en exploiteren op het terrein.

Beoordeling van de voorzieningenrechter

Op 7 maart 2018 heeft de gemeente alle gronden van het PBH-terrein in eigendom verkregen. Concreet betekent dit dat de gemeente tot 2018 niet gehouden was om privaatrechtelijk haar medewerking te verlenen aan de verhuizing van de winkel van Hendrikse. Na de aankoop van de gronden komt dit anders te liggen.

In het raadsvoorstel van 21 november 2017 geeft het college met betrekking tot de Albert Heijn winkel aan dat wordt voortgebouwd op een al ingeslagen spoor. Dat ingezette spoor is de vestiging van een permanente Albert Heijn winkel op het PBH-terrein, waaraan de gemeente publiekrechtelijk wil meewerken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter ligt in die mededeling van het college en het daarop volgende raadsbesluit een uitdrukkelijke toezegging van de gemeente besloten om ook civielrechtelijk haar medewerking te verlenen aan het vestigen van een permanente Albert Heijn winkel op het PBH-terrein.

Vervolgens ligt ter beoordeling voor of het Didam-arrest tot een ander oordeel zou moeten leiden. De voorzieningenrechter heeft hiervoor reeds vastgesteld dat het beroep van Hendrikse op het vertrouwensbeginsel terecht is gelet op de toezeggingen die de gemeente heeft gedaan. De voorzieningenrechter overweegt dat in het onderhavige geval, waar het Didam-arrest en daarmee het gelijkheidsbeginsel van toepassing is, sprake is van een botsing met het vertrouwensbeginsel. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat dit, ook na het Didam-arrest, bij de beoordeling neerkomt op een te maken belangenafweging. Deze afweging moet volgens de rechter in dit geval in het voordeel van Hendrikse uit vallen.

Omdat dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter het beste recht doet aan de belangen van partijen, zal de gemeente worden bevolen in enige tender of bij het aangaan van enige verplichting met betrekking tot de voorzijde van het PBH-terrein als voorwaarde op te nemen dat de geselecteerde partij een permanente winkel voor Hendrikse zal realiseren op een nader in overleg met de gemeente te bepalen locatie, en dat partijen hierover in overleg moeten. De voorzieningenrechter ziet geen bezwaar om de gemeente tevens te bevelen de herontwikkeling zo te faseren dat de tijdelijke winkel van Hendrikse open kan blijven, tot het moment waarop de tijdelijke winkel geopend zal zijn.