Contracteren over gebiedsontwikkeling: een onzekere zaak

Op grond van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders het bevoegde orgaan om namens de gemeente privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten. Daarbij is het ook mogelijk afspraken te maken over de inzet van publiekrechtelijke bevoegdheden zoals de verlening van vergunningen en de vaststelling van een bestemmingsplan. Het college kan echter de gemeenteraad niet binden aan een dergelijke in een overeenkomst opgenomen toezegging. De gemeenteraad zou immers in strijd handelen met de Wet ruimtelijke ordening indien hij op grond van een door de gemeente aangegane overeenkomst een bestemmingsplan vaststelt in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Bij de vaststelling van een bestemmingsplanmoet de gemeenteraad bovendien rekening houden met alle in dit verband te behartigen belangen, ook die van derden. Daarom wordt nagenoeg altijd een inspanningsverplichting in een overeenkomst opgenomen en geen resultaatsverplichting. Zelfs echter indien sprake is van een harde toezegging, kan de gemeenteraad niet worden verplicht een bestemmingsplan conform een overeenkomst vast te stellen indien hij van oordeel is dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter vat het als volgt samen: bij een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. Het belang van degene met wie de gemeente een (anterieure) overeenkomst heeft gesloten is daarbij een van de mee te wegen belangen.

Dit betekent dat degene die met de gemeente contracteert over de vaststelling van een bestemmingsplan in voorkomend geval met lege handen staat. Bij de burgerlijke rechter kan hij geen nakoming eisen van een verplichting tot vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestuursrechter vormt de overeenkomst slechts een van de mee te wegen belangen.

Desalniettemin lijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de laatste jaren wat minder terughoudend en meer inhoudelijk te toetsen of de raad wel daadwerkelijk het belang van de contractuele wederpartij van de gemeente heeft meegewogen. In een uitspraak van 10 augustus 2016 werd de weigering van de gemeenteraad om een bestemmingsplan op aanvraag vast te stellen vernietigd wegens motiveringsgebreken en onvoldoende onderzoek en kennisvergaring omtrent de belangen van het bedrijf dat had gevraagd om uitbreiding. En zo zijn er wel meer uitspraken waaruit de teleurgestelde ontwikkelaar enige hoop mag putten. In een op 18 januari 2017 gewezen uitspraak ving de ontwikkelaar echter bot. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze had verklaard in principe medewerking te zullen verlenen aan een woonzorginitiatief en met het oog daarop ook een anterieure overeenkomst gesloten. De raad weigerde echter om het bestemmingsplan vast te stellen wegens strijd met het gemeentelijk beleid over woonzorginitiatieven. De omstandigheid dat de betreffende overeenkomst reeds was aangegaan voor de vaststelling van dat gemeentelijk beleid betekende volgens de Afdeling niet dat de raad niet aan dat beleid mocht toetsen. Mogelijk zou die zaak anders zijn afgelopen indien initiatiefnemer op basis van de verschillende uitlatingen van het gemeentebestuur en de aangegane overeenkomst reeds investeringen zou hebben gedaan, bijvoorbeeld voor het aankopen van gronden. In een eerdere Afdelingsuitspraak (7 september 2016) was dit voor de raad aanleiding om te toetsen aan het eerder geldende beleid in plaats van het beleid zoals dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan gold.

De vraag rijst op welke wijze omgegaan moet worden met de onzekere positie die een contractspartij van de gemeente inneemt met betrekking tot bestemmingsplanwijzigingen. De meest veilige weg is natuurlijk de overeenkomst zo in te richten dat geen onomkeerbare investeringen behoeven te worden gedaan voordat de gemeenteraad heeft besloten over de vaststelling van het bestemmingsplan. In veel gevallen echter is dat niet mogelijk. Denk bijvoorbeeld aan de noodzaak of wenselijkheid tijdig een grondpositie te verwerven of investeringen te doen in de ontwikkeling van een project. Een andere mogelijkheid is om toezeggingen van het college van burgemeester en wethouders dan wel het concept van de te sluiten overeenkomst in een vroegtijdig stadium in de gemeenteraadsvergadering aan de orde te (laten) stellen zodat de raad zich kan uitspreken over het initiatief. Daarmee wordt het voor de raad al lastiger om na eerdere instemming met het plan ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan een ander standpunt in te nemen. Anderzijds moet altijd bedacht worden dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan ook de belangen van derden zal moeten meewegen. Die onzekerheid kan nimmer worden weggenomen. Tot slot is het vermelden waard dat ook de wetgever dit probleem heeft gezien. In de toekomstige Omgevingswet is een bepaling opgenomen dat de gemeenteraad de vaststelling of wijziging van delen van het omgevingsplan gedeeltelijk kan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Daarmee kan in ieder geval een deel van de geschetste problematiek opgelost. Tot die tijd doet men er wijs aan zich bij het maken van afspraken met de gemeente terdege rekenschap te geven van de onafhankelijke positie die de gemeenteraad inneemt.