Een nieuwe Ladder voor duurzame verstedelijking, opstap naar een efficiënter ruimtegebruik?

De huidige Ladder uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is mede gebaseerd op de SER-ladder uit 1999. Na veel overleg met verschillende stakeholders (waaronder het IPO en de VNG) werd de Ladder op 1 oktober 2012 geïntroduceerd. Per 1 juli 2014 is de Ladder aangepast, waarbij de overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening werd benadrukt. De Ladder vormt een uitwerking van het motiveringsvereiste uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De Ladder is voorzien van een digitale handreiking waarin de wijze van toepassing van de Ladder wordt toegelicht en de veel gestelde vragen omtrent de Ladder worden beantwoord.

De primaire reden voor het invoeren van de Ladder – de verdeling van de schaarse ruimte in Nederland over ‘rivaliserende’ ruimteclaims – is door de tijd nauwelijks gewijzigd. Nadere redenen zijn het voorkomen van overprogrammering, het faciliteren van groei, het tegengaan van leegstand, het anticiperen op stagnatie en het leefbaar houden van krimpregio’s. Opgemerkt dient te worden dat de Ladder uitdrukkelijk geen verbodsbepaling voor bouwen bevat. De Ladder biedt een afwegingskader voor de verschillende belangen die in het kader van een goede ruimtelijke ordening tegen elkaar dienen te worden afgewogen.

De huidige Ladder bestaat uit drie treden, waarbij wordt onderzocht of een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk is. Allereerst vindt een beschrijving plaats dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Voorts vindt een motivering plaats in hoeverre in de behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien. Daarbij moet gekeken worden naar de mogelijkheden van benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Wanneer blijkt dat binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio niet in de nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden voorzien moet ten slotte worden aangegeven in hoeverre de ontwikkeling mogelijk is op een goed bereikbare locatie.

In haar brief van 23 november 2015 geeft de minister aan dat overheden een aantal knelpunten ervaren bij de (praktische) toepassing van de Ladder. Zij wijst daarbij op signalen uit de praktijk, de ontwikkeling van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (die veel procedures behandelt waarin een beroep gedaan wordt op de Ladder, waarbij overigens slechts 30% van de beroepen gegrond wordt verklaard) en de naleving van de Ladder door overheden (hoewel sprake is van een behoorlijk verbetering). Deze knelpunten zijn voor de minister reden geweest om in overleg te treden met de verschillende stakeholders. Daaruit is naar voren gekomen dat met name het onduidelijke begrippenkader, de toepassing van de Ladder bij globale en flexibele bestemmingsplannen, de onderzoekslasten en de regionale afstemming in de praktijk als knelpunt worden ervaren.

In de ter internetconsultatie gepubliceerde wijzing van het Bro wijst de minister op de motie van de Kamerleden Veldman en Ronnes, waarin de regering wordt opgeroepen in te zetten op een versimpeling van de Ladder van duurzame verstedelijking. Met de wijziging van artikel 3.6, tweede tot en met vierde lid, van het Bor geeft de minister tevens invulling aan die motie.

In de ter internetconsultatie gepubliceerde wijzing van het Bor wordt opgemerkt dat het doel van de Ladder breed gedeeld wordt en derhalve niet wordt gewijzigd. Wel worden enkele wijzigingen doorgevoerd om de eerder benoemde knelpunten zoveel mogelijk op te lossen. Deze toelichting sluit aan bij het in de brief van 23 november 2015 aangegeven doel van de nieuwe Ladder.

Om de Ladder beter hanteerbaar te maken en de onderzoekslasten te verminderen, is alleen bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied nog een nadrukkelijke motivering nodig.

Voorts worden enkele begrippen in de Ladder gewijzigd, zodat deze duidelijker wordt en beter te hanteren is. Zo wordt de opsomming ‘door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins’ uit de tekst van het Bro gehaald en opgenomen in de toelichting. Verder wordt de term ‘passende ontsluiting’ geschrapt, omdat dit onderdeel volgens de minister in de praktijk geen waarde heeft. Bovendien voorziet het Bro reeds in een motiveringsplicht met betrekking tot een goede ontsluiting. Voorts wordt de term ‘actuele regionale behoefte’ gewijzigd in ‘behoefte’, omdat het Bro reeds met een motiveringsplicht ziet op het deel ‘regionale’ (voor zover daar al sprake van is). De term ‘actuele’ heeft volgens de minister geen onderscheidende betekenis.

Ter voorkoming van dubbele onderzoekslasten wordt de Ladder gewijzigd met betrekking tot globale en flexibele bestemmingsplannen. Het nieuwe derde lid van artikel 3.1.6 van het Bro maakt het mogelijk om de Laddertoets door te schuiven van de toelichting op het bestemmingsplan naar het wijzigings- of uitwerkingsplan. De vraag is hoe de Afdeling met de mogelijkheid om zal gaan in de door haar te wijzen jurisprudentie.

Al met al lijkt de minister met deze wijziging tegemoet te willen komen aan de in de praktijk ervaren knelpunten, zonder daarbij het primaire doel van de Ladder – efficiënt ruimtegebruik – uit het oog te verliezen. Het is per 1 juli 2017 aan de verschillende partijen om te laten zien dat de nieuwe Ladder naast een efficiënter ruimtegebruik ook daadwerkelijk leidt tot een betere naleving van de Ladder.

Overigens is met de voorgenomen inwerkingtreding van de Omgevingswet per 2019, waarover reeds eerder een blog verscheen in deze reeks, ook rekening gehouden. De nieuwe Ladder kan zonder inhoudelijke wijzigingen ingepast worden in het Besluit kwaliteit leefomgeving.